El máximo tribunal, por unanimidad, resolvió:
• Que para la fijación de tarifas de gas, la audiencia pública
previa es de cumplimiento obligatorio.
• Se confirma la sentencia apelada en cuanto declara la nulidad de
las resoluciones cuestionadas.
• La decisión se circunscribe al colectivo de los usuarios
residenciales.
• Respecto de ellos, las tarifas deben retrotraerse a los valores
vigentes previos al aumento dispuesto por las resoluciones que se invalidan.
• Se mantiene la tarifa social.
• Se pone en conocimiento del Congreso de la Nación la necesidad de dar
cobertura al cargo de Defensor del Pueblo de la Nación.
• Se recuerda a los tribunales el riguroso cumplimiento de la
acordada de la Corte
Suprema de Justicia sobre procesos colectivos.
Hechos del caso:
El Centro de Estudios para la promoción de la Igualdad y la Solidaridad (CEPIS)
promovió una acción de amparo colectivo contra el Ministerio de Energía y
Minería de la Nación
(MINEM) con el objeto de que se garantizara el derecho constitucional a la
participación de los usuarios, y que en forma cautelar se suspendiese la
aplicación del nuevo “cuadro tarifario” previsto por la Resolución MINEM
28/2016, hasta tanto se diera efectiva participación a la ciudadanía (fs.29/44)
.
Con arreglo a esta pretensión la clase afectada estaría conformada
por “todo aquel usuario del servicio de gas, quien no contó con la posibilidad
de que sus intereses sean representados con carácter previo al aumento
tarifario”.
Con posterioridad, el señor Carlos Mario Aloisi adhirió a la
demanda. También la
Asociación Consumidores Argentinos Asociación para la Defensa, Educación e
Información de los Consumidores (Consumidores Argentinos) se presentó,
cuestionando no solo la
Resolución MINEM 28/2016, sino también la Resolución MINEM
31/2016. Asimismo, acudieron varias cámaras de comercio e industria,
concejales, diputados, senadores e intendentes, cuya comparecencia se tuvo
presente.
El Juez de Primera Instancia dispuso dar publicidad a la
iniciación del amparo colectivo en el Centro de Información Judicial y procedió
a la inscripción del proceso en el Registro Público de Procesos Colectivos de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación.
Luego rechazó la acción interpuesta.
La Sala II de la
Cámara Federal de La
Plata dispuso, en primer lugar, acumular a la presente todas
las acciones colectivas que correspondiesen, conforme a lo dispuesto en las
Acordadas 32/2014 y 12/2016 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En cuanto al
fondo de la cuestión planteada, declaró la nulidad de las resoluciones
ministeriales cuestionadas y decidió retrotraer la situación tarifaria a la
existente con anterioridad al dictado de las normas privadas de validez con
efectos generales para todos los usuarios y para todo el país.
La Corte Suprema considera que el caso debe ser analizado porque está
en juego la interpretación de la Constitución Nacional,
y existe trascendencia institucional porque el conflicto ha generado una
litigación de características excepcionales que compromete principios básicos
del debido proceso constitucional en la tutela de los derechos de los usuarios
y del Estado Nacional.
Audiencia pública previa a la decisión de aumento de tarifas:
La audiencia pública previa es un requisito esencial para la
adopción de decisiones en materia de tarifas.
El fundamento es el artículo 42 de la Constitución que
prevé la participación de los usuarios en los servicios públicos, la democracia
republicana, el derecho a la información y la ley 24076 aplicable al caso.
La información, debate y decisión fundada son partes del proceso
de la decisión que se adopta en el momento.
Por esta razón no es válido fundarse en una audiencia del año 2005
para una decisión que se adopta en el año 2016, ni una medida transitoria hasta
tanto se celebre una audiencia.
Contenido de la
Audiencia en relación a la tarifa.
La audiencia siempre se debe hacer para el transporte y
distribución de gas, porque son fijados monopólicamente (ley 24.076 y cc).
Es distinto el caso de Precio de ingreso al sistema de transporte
del gas (Pist), porque hay una evolución en el tema:
La leyes 17.319 y 24.076, y sus reglamentaciones, establecieron
que la producción y comercialización de gas es efectivamente una actividad
económicamente desregulada y no fue calificada como servicio público
Desde el dictado de la
Ley de Emergencia 25.561 en enero del año 2002, el precio del
gas pasó de un contexto de libre negociación de las partes a uno de
intervención estatal, mientras que su importación, la ampliación de las redes
de transporte y distribución y las tarifas que remuneraban dichos servicios
fueron financiados, fundamentalmente, con recursos provenientes de cargos
tarifarios, programas especiales de crédito, aportes específicos de
determinados sujetos del sector y subsidios del Estado Nacional. Específicamente
a partir del Decreto 181/2004, el Poder Ejecutivo intervino en su fijación,
dejando de lado al mercado.
En consecuencia, es razonable que, hasta el momento en que
efectivamente el precio del gas en el PIST se determine sobre la base de la
libre interacción de la oferta y la demanda, su análisis se efectúe
conjuntamente con la revisión de tarifas para la cual es necesaria, como ya se
dijo, la celebración de una audiencia pública.
Es decir: en la situación actual el Estado intervino fuertemente
en la fijación del Pist y por lo tanto debe someterlo a una audiencia pública
porque es una decisión que, claramente, escapa al mercado. A partir de la
fijación según reglas de oferta y demanda, no será necesaria la audiencia,
porque se aplica la ley 24078.
La propia conducta del Estado actúa como una condición suspensiva
de la aplicación de la norma originaria.
Protección de los consumidores y usuarios
En el artículo 42 de la Constitución se han reconocido las hondas
desigualdades inmanentes al mercado y al consumo, dada la asimetría real en que
se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus
necesidades humanas.
Por ello hay una protección enfocada en la calidad de bienes y
servicios, preservación de la salud y seguridad; información adecuada y veraz;
libertad de elección; y condiciones de trato equitativo y digno y también
derechos de participación, como el derecho reconocido en cabeza de los
usuarios, con particular referencia al control en materia de servicios
públicos.
División de Poderes y Funciones
Poder Ejecutivo: La fijación de tarifas es una facultad del Poder
Ejecutivo (Precedentes de la
CS. Fallos 184:306, 322:3008 y “Establecimiento Liniers
S.A.”, fallada el 11 de junio de 2013) y la implementación de la política energética.
Poder Legislativo: le corresponde la determinación del marco
regulatorio general de la materia y las facultades tributarias.
Poder Judicial: El Poder Judicial debe controlar si las tarifas se
ajustan a la Constitución
y la ley y su razonabilidad. No debe sustituir al legislador, ni definir la
política política energética. No puede fijar porcentajes de tarifas, ni dictar
sentencias con efectos generales sin determinar previamente una categoría de
afectados que sea homogénea (precedente Halabi).
El Tribunal señala que se han dictado sentencias vinculadas con la
magnitud del aumento tarifario, sin distinción de categorías de usuarios,
tratando de manera igual a situaciones heterogéneas, apartándose de la
jurisprudencia de la Corte,
que debe ser respetada.
Por qué se limita la sentencia a los usuarios residenciales?
La
Cámara
dictó una sentencia con efectos generales para todo tipo de usuarios y para
todo el país. No se los citó previamente, y no se hacen distinciones según sean
residenciales, comerciales, industriales, o según diferentes tipos de ingresos
económicos, o regiones.
La Corte Suprema ha definido el proceso colectivo en diversos
precedentes (“Halabi”) y ha dicho claramente que deben existir intereses
individuales homogéneos. Es decir, debe haber una causa común (en el caso la falta de
audiencia), pero no hay homogeneidad. Este es un elemento muy importante. Está en juego la libertad de
las personas en cuanto a la disposición de su patrimonio.
En el caso, el único grupo homogéneo que reúne los elementos
definidos en “Halabi” es el de los usuarios residenciales (conforme decreto
225/92 ─Anexo “B”, Subanexo II─, decreto 181/2004 y resolución ENARGAS
409/2008). Se trata de los ciudadanos a quienes les resulta difícil hacer una
demanda por sí mismos y por eso se afecta el acceso a justicia y pueden ser
representados en una sentencia colectiva.
Por esta razón, la sentencia de la Corte únicamente tiene
efectos respecto de ese colectivo. Las decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo Nacional en el
corriente año en relación a la tarifa social y a la protección de los sectores
más vulnerables se mantienen.
La sentencia, en ningún caso puede arrojar como resultado sumas
mayores a las que dichos actores hubiesen debido abonar por estricta aplicación
del nuevo cuadro tarifario, considerando la mencionada tarifa social (conf.
doctrina de Fallos: 336:607).
AMPLIACIÓN DE FUNDAMENTOS DEL DR MAQUEDA
La audiencia pública tiene raigambre constitucional. Es un derecho
ciudadano reconocido en el artículo 42 de la Constitución Nacional
que se sustenta en los principios de la democracia participativa y republicana.
Todos los usuarios y consumidores –sin distinción de categorías-
deben formar parte de la audiencia pública, que debe realizarse en forma previa
a la toma de decisiones en materia tarifaria.
Dicho mecanismo de participación ciudadana debe llevarse a cabo
respecto de todos los tramos que componen la tarifa final del servicio público
de gas: precio en boca de pozo, transporte y distribución.
En el día de la fecha, el Doctor Maqueda en su voto declaró la
nulidad de las resoluciones 28/2016 y 31/2016 del Ministerio de Energía y
Minería de la Nación,
que fijaron el nuevo esquema de precios del gas natural en el punto de ingreso
al sistema de transporte, y un nuevo cuadro tarifario del servicio. (Causa FLP
8399/2016).
La nulidad de las resoluciones 28/16 y 31/16 se fundó en que el
Ministerio de Energía y Minería de la
Nación no cumplió con la obligación de llevar a cabo
audiencias públicas.
Sostuvo, en primer término, que el artículo 42 de la Constitución Nacional
reconoce a la participación pública como un derecho que la ciudadanía puede
ejercer directamente, sin perjuicio de que el Congreso establezca la forma en
que este derecho debe llevarse a cabo en cada caso.
Afirmó que -específicamente en materia tarifaria- la participación
de los usuarios de un servicio público no se satisface con la mera notificación
de una tarifa ya establecida, porque la Constitución garantiza la participación ciudadana
previa en instancias públicas de discusión y debate, y ese aporte debe ser
ponderado por el Poder Ejecutivo cuando fija el precio del servicio.
Este derecho de participación reconocido a los usuarios en el caso
del servicio de gas se estructuró en 1992 en su ley regulatoria mediante el
mecanismo de audiencias públicas. Resaltó que para que este derecho no sea
ilusorio, deben cumplirse las siguientes condiciones.
En primer término, todos los usuarios tienen derecho a recibir de
parte del Estado información adecuada, veraz e imparcial en forma previa a la
realización de las audiencias. La segunda condición está dada por la
celebración de este espacio de deliberación entre todos los sectores
interesados, con un ordenamiento apropiado que permita el intercambio
responsable de ideas en igualdad de condiciones. Por último, este derecho debe
ser valorado en el momento en el que el Poder Ejecutivo toma la decisión. De
otro modo, todas las etapas anteriores constituirían puro ritualismo si la
autoridad no considerara fundadamente, en oportunidad de tomar las resoluciones
del caso, las situaciones y argumentaciones que se expusieron en la audiencia.
En este marco constitucional y legal, afirmó que el Poder
Ejecutivo no podía sostener válidamente que no era exigible la realización de
audiencia pública antes del dictado de las resoluciones impugnadas por tratarse
la producción y comercialización de este recurso de una actividad desregulada,
es decir, una actividad cuyo precio era fijado por el libre juego de la oferta
y la demanda.
En efecto, explicó que este argumento no es valedero, porque a
partir de 2004, el precio del gas pasó a ser fijado por el Estado del mismo
modo en que fija las tarifas. Así, respecto de precio del gas en el Punto de
Ingreso al Sistema de Transporte (PIST, o precio a boca de pozo), estableció
que mientras el Estado siga fijando el precio, corresponderá también llevar a
cabo obligatoriamente las audiencias públicas.
Agregó que tampoco puede considerarse el argumento según el cual
se trata de una tarifa transitoria, porque más allá de la permanencia temporal
del régimen, lo cierto es que implica un aumento que puede llegar a
quintuplicar la tarifa de gas que paga el usuario, y que en caso de que tal
aumento no pueda ser afrontado, podría ser privado del servicio. En tales
condiciones, resulta intrascendente que se trate o no de un régimen
transitorio.
Seguidamente, reiteró que la potestad tarifaria de los servicios
públicos es del Poder Ejecutivo y tiene por objeto asegurar su prestación en
condiciones regulares y la protección del usuario.
Asimismo, también recordó que la interpretación de las normas, que
incumbe a los jueces, no llega hasta la facultad de instituir la ley misma ni a
suplir al Poder Ejecutivo en la decisión e implementación de la política
energética. La misión más delicada de los jueces es la de saberse mantener
dentro del ámbito de su jurisdicción. Puso de manifiesto cómo había sido la política tarifaria en
materia de gas en los últimos 14 años, para concluir que era necesario fijar
criterios para una política tarifaria razonable respecto a servicios públicos
esenciales.
A tal efecto recordó que las actividades o servicios esenciales
para la sociedad, eran aquellos cuyas prestaciones se consideran vitales e
indispensables para el conjunto de los ciudadanos, con el fin de asegurar su
prestación.
Destacó que, según informó el Estado, la política energética
implementada a partir del año 2002 tuvo como consecuencia la pérdida del
autoabastecimiento, el aumento del gasto público, importaciones por parte del
Estado Nacional, déficit de la balanza comercial, consumo de los “stocks” de
recursos y capacidad disponibles, escasez del gas, deterioro de las
infraestructuras de transporte y distribución y falta de inversiones en el
desarrollo de sus redes.
Consideró que dicha situación imponía al Estado una especial
prudencia y rigor a la hora de la determinación de las tarifas y de su transparencia.
Sostuvo que el Estado debe velar por la continuidad, universalidad
y accesibilidad de los servicios públicos, ponderando la realidad
económico-social concreta de los afectados por la decisión tarifaria con
especial atención a los sectores más vulnerables, y evitando, de esta forma,
una verdadera conmoción social provocada por la exclusión de numerosos usuarios
de dichos servicios esenciales como consecuencia de una tarifa que, por su
elevado monto, pueda calificarse de “confiscatoria” de los ingresos de un grupo
familiar.
Resolvió aplicar esta decisión a los usuarios residenciales de gas
que constituyen un colectivo uniforme que cuestiona las resoluciones señaladas
y que no podría demandar individualmente en razón de los costos que tal litigio
implicaría para cada uno de ellos.
Respecto de la vigencia de la tarifa social para proteger a los
sectores más vulnerables de la sociedad, el voto puso de manifiesto que la
aplicación del más elemental sentido de justicia implica que la tarifa final
que se aplique a esos sectores como consecuencia de este fallo nunca podría
implicar el pago de una suma mayor a lo que hubiesen debido pagar por
aplicación de la tarifa social correspondiente al cuadro tarifario discutido en
la causa.
En conclusión, las decisiones adoptadas por el Poder Ejecutivo
violentan el derecho a la participación de los usuarios, bajo la forma de
audiencia pública previa, en el proceso de revisión de tarifas.
